Få EU-beslut har väckt mer ont blod internationellt än när EU 2008 utvidgade sitt handelssystem för utsläppsrättigheter för koldioxid (ETS) till att inkludera flyg. Efter överklagande hamnade beslutet hos EU-domstolen för ett förhandsavgörande, där det avslogs i alla delar. Målet är av stor principiell vikt, inte bara rättsligt, utan även ekonomiskt. I denna granskning hävdas att centrala delar av domstolens argumentation är undermålig sett ur ekonomisk synvinkel.
EU:s direktiv 2008/101/EC (flygdirektivet) innebär att flygtrafik ska ingå i EU:s system för utsläppsrätter – det s.k. ETS-systemet. Direktivet har blivit starkt kritiserat av regeringar som representerar majoriteten av jordens befolkning. Ett antal länder (bl.a. Indien, Kina och USA) har infört lagstiftning som kan göra det olagligt för respektive länders flygbolag att delta i systemet. Flygdirektivet överklagades av utländska flygoperatörer i en brittisk domstol, som remitterade målet till EU-domstolen för ett förhandsavgörande.
Politiskt känsligt av flera skäl
Det finns flera grunder till protesterna mot beslutet. Det hävdas i målet att det bryter mot Kyoto-protokollet, som anger ICAO, den internationella organisationen för flygsamarbete, som forum för att reglera flygets koldioxidutsläpp. Det hävdas även bryta mot andra flygöverenskommelser genom att det avgiftsbelägger internationell flygfart. Men den allvarligaste kritiken är att flygdirektivet är en extra-territoriell reglering som strider mot fundamentala principer för internationell jurisdiktion. Skälet är att flygdirektivet kräver att flygbolag oavsett nationalitet införskaffar utsläppsrättigheter för koldioxidutsläpp som sker under hela flygningen till europeiska flygplatser, d.v.s. även för de delar av flygningen som sker över andra länders luftrum eller över öppet hav.
Det finns ett ytterligare viktigt skäl till den politiska känsligheten, vilken dock inte figurerat i målet. Flygdirektivet kan ses som det första försöket att ett land ensidigt inför handelsbegränsningar för att utvidga inhemsk klimatpolitik till att även gälla produktion utomlands. Det finns en stor och infekterad debatt om legaliteten och den ekonomiska och politiska lämpligheten i att införa sådana åtgärder.
Ekonomisk synvinkel viktig
Syftet med denna studie är att granska EU-domstolens argumentation ur en ekonomisk synvinkel. Det finns en rad skäl till varför domstolens beslut bör utsättas för en sådan genomlysning och inte bara granskas juridiskt. Exempelvis syftar flygdirektivet till att reglera en marknad och det arbetar med ekonomiska instrument. Vidare har såväl inhemsk klimatpolitik som de internationella lagar och avtal som berörs viktiga ekonomiska syften. Slutligen använder parterna såväl som domstolen ekonomiska begrepp och teorier i sin argumentation. Det är därför osannolikt att domens resonemang accepteras internationellt om den inte är logisk ur ekonomisk synvinkel.
Många resonemang ekonomiska ohållbara
I uppsatsen hävdas att EU-domstolens (och även Generaladvokatens) argumentation i centrala delar är ekonomiskt undermålig. Exempelvis argumenterar domstolen för att flygdirektivet inte är extra-territoriellt eftersom EU har ”obegränsad jurisdiktion” över flygplan som befinner sig på europeiska flygplatser. Argumentet blundar för det faktum att regleringen som appliceras vid dessa tillfällen är baserad på flygplanens aktiviteter utanför EU:s luftrum. Detta är åtminstone ur ekonomisk synvinkel att betrakta som en extra-territoriell reglering.
Domstolen hävdar också att flygdirektivet inte ska ses som en avgift eller skatt eftersom flygoperatörerna gratis tilldelats en del av de utsläppsrätter de måste leverera in och eftersom kostnaderna för de rätter som måste köpas inte är känd vid det tillfälle flygningen utförs. Sett ur ekonomisk synvinkel är det dock tämligen uppenbart att det är en form av skatt eller avgift som läggs på eftersom en viss mängd utsläppsrätter måste införskaffas, oavsett om det exakta priset på dessa inte är känt. Det finns en rad andra exempel på hur domslutet vilar på ekonomiskt otillfredsställande resonemang. Det är ingen slump att omvärlden inte har låtit sig övertygas av resonemangen i domen och att EU har tvingats backa från direktivet, åtminstone tills vidare.
IFN Working Paper nr 980, “The ECJ Judgment on the Extensions of the ETS to Aviation: An Economist’s Discontent”, är författat av Henrik Horn, Institutet för Näringslivsforskning.
