World Trade Organization (WTO)-avtalet syftar primärt till att hindra medlemsländerna från att genom gränshinder, som tullar och kvantitativa handelshinder, begränsa handeln med andra medlemsländer. Avtalet lägger därför explicita restriktioner på användningen av de flesta sådana politikinstrument. Avtalet ger medlemsländerna frihet att unilateralt bestämma över inhemska politikinstrument, men kräver dock att länderna respekterar ”National Treatment”-klausulen. Denna klausul stipulerar att inhemska politikinstrument inte används för att diskriminera till inhemska producenters fördel. WTO-domstolarnas tolkningar av denna centrala, men vagt formulerade, klausul har varit behäftade med en rad svagheter. Syftet med denna studie är att genom kombinerad ekonomisk och juridisk analys föreslå en bättre tolkning.
National Treatment (NT)-klausen är en av WTO-avtalets två grundläggande principer om icke-diskriminering. Klausulen förekommer i olika versioner i många av specialavtalen inom WTO-avtalet, inklusive i avtalet om varuhandel – GATT – i Artikel III. Tolkningen av denna klausul har fundamental betydelse för GATT-avtalets konkreta innebörd.
Klausul med vid räckvidd
NT-klausulen gäller i stort sett alla offentliga beslut med handelspåverkan, oavsett om det rör sig om skatter och avgifter, kvantitativa restriktioner eller regleringar. Den gäller också i stort sett oavsett föregivet syfte med de offentliga besluten – vare sig det handlar om miljöregleringar, arbetsmarknadspolitik, produktsäkerhetslagstiftning, konkurrenspolitik eller kulturpolitik, etc. Klausulen har tolkats av WTO:s domstolar att omfatta inte bara myndighetsåtgärder som uttryckligen diskriminerar mellan produkter tillverkade i utlandet och inom landet, utan även beslut som är neutrala i detta avseende men som indirekt får sådan följd.
Klausulen är politiskt känslig
Tolkningen av den vagt formulerade klausulen kräver att två vitt skilda intressen balanseras. Å ena sidan är det lätt att utnyttja inhemska politikinstrument som förtäckta handelshinder. För att GATT-avtalets bindningar vad gäller gränshinder ska få någon effekt och för att handeln de facto ska liberaliseras, måste denna protektionism förhindras. Å andra sidan har medlemsländerna mycket starka önskemål om att bibehålla nationell suveränitet över inhemska politikinstrument. NT-klausulens tolkning är därför mer politiskt känslig än tolkningen av de flesta andra klausuler i GATT.
Två tolkningar med skilda implikationer
Denna studie syftar till att genom detaljerad juridisk och ekonomisk analys identifiera svagheter i den hittillsvarande rättsliga tillämpningen av GATT-avtalet och till att föreslå mer lämpade tolkningar av avtalstexten. Ett grundläggande problem med tidigare domstolsbeslut är att de saknar en gemensam konceptuell grund. Detta gör att domstolarnas beslut har varit mycket svårförutsägbara och de har ofta varit diskutabla, inte minst när avtalstexten ses i sitt ekonomiska sammanhang.
Studien diskuterar två alternativa synsätt, vilka båda är konceptuellt mer välutvecklade än rättspraxis. Dessa skiljer sig framför allt vad gäller hur bedömningen av om en åtgärd är protektionistisk– och därmed olaglig – ska ske. Ett av synsätten ser Artikel III som ett ”mekaniskt” test som inte tar hänsyn till syftet med åtgärden, utan bara ser till om produkter de facto behandlas olika i skattehänseende. Denna tolkning innebär att såväl protektionistiska som icke-protektionistiska åtgärder kan bryta mot Artikel III. För att de icke-protektionistiska åtgärderna ändå ska tillåtas, måste reglerande (importerande) länder begära undantag enligt Artikel XX, vilken medger undantag från avtalets bindningar under vissa omständigheter. Detta synsätt ligger ganska nära vad som har tillämpats av domstolarna hittills.
En alternativ tolkning är att en åtgärd bryter mot Artikel III endast om den är protektionistisk. Studien förordar denna tolkning av flera skäl, men främst för att fördelningen av bevisbördan tycks ligga närmare avtalets syfte. Den förstnämnda tolkningen innebär att reglerande länder måste bevisa att det inte är av protektionistiska skäl som importerade varor beskattas högre än konkurrerande, inhemskt tillverkade varor, för att de ifrågasatta åtgärdena ska vara fortsatt tillåtna. Den förordade tolkningen innebär i stället att exporterande länder bevisar att sådana skillnader återspeglar protektionism. Denna skillnad i tolkning kan förväntas ha stor påverkan på utfall i Artikel III-dispyter.
Ett konkret exempel är när ett lands export av bilar blir föremål för en koldioxidskatt vid import till annat land. Enligt det första synsättet har det importerande landet bevisbördan för att visa att åtgärden inte är protektionistisk. Men med det förordade synsättet åligger det i stället det exporterande landet att bevisa att skatten i det importerande landet motiveras av protektionism och inte av miljöhänsyn, för att den ska bedömas vara olaglig. Det finns skäl att tro att domstolsutfallen ofta skulle bli olika med de två tolkningarna.
IFN Working Paper nr 917, "Legal and Economic Principles of World Trade Law: National Treatment", är författat av Gene M. Grossman, Princeton University, Henrik Horn, IFN, och Petros C. Mavroidis, Columbia Law School and University of Neuchatel.
